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王春峰副局长纵谈基础测绘计划管理办法
    信息发布时间:2011/8/14    阅读次数:5695
  国家发展和改革委员会和国家测绘局共同制定的《基础测绘计划管理办法》正式出台后,于4月3日又联合召开电视电话会议。国家发展改革委副主任杜鹰和国土资源部副部长、国家测绘局局长鹿心社在会上作了重要讲话,对办法的贯彻实施进行了全面部署。会后,国家测绘局副局长王春峰接受了《中国测绘报》记者的采访,并回答了有关问题。

  问:据了解,《基础测绘计划管理办法》是国家将基础测绘纳入计划进行管理10年后,由计划主管部门和测绘行政主管部门联合制定的管理办法。请问王局长,办法是在什么背景下酝酿出台的?

  答:近年来,党中央、国务院高度重视测绘工作,胡锦涛总书记、温家宝总理、曾培炎副总理多次作出重要指示。随着我国经济社会的全面进步,基础测绘的基础性、公益性作用越来越得到普遍重视,基础地理信息已经成为国家重要的基础性、战略性信息资源。在各级政府有关部门的支持下,基础测绘取得长足发展,对于落实科学发展观、促进信息化建设、维护国家主权和安全,具有不可替代的基础保障作用。从1997年国家将基础测绘纳入国民经济和社会发展计划以来,有关工作逐步走向规范,但在基础测绘中长期规划和年度计划的编制、衔接、组织落实和监督检查等各个环节中,仍存在着许多不足和亟待完善的地方,影响了规划计划作用的正常发挥。因此,如何更好地利用国家计划这一宏观调控手段来加强基础测绘管理,促进国家和地区基础测绘工作的协调开展,成为一个重要课题。为此,国家发改委和国家测绘局联合开展了基础测绘计划管理模式、投入机制、基础地理信息更新等方面的研究,总结了基础测绘实行计划管理以来多年的实践经验,并根据国家规划体制改革的最新精神,组织有关专家多方论证,共同研究制定了《基础测绘计划管理办法》。

  问:办法的出台对基础测绘工作有哪些意义,为什么说是基础测绘计划管理工作进入新的发展阶段的标志?

  答:10年前即1997年,为了促进基础测绘与经济社会发展的紧密结合,推动基础测绘的持续、健康、快速发展,切实提高我国的测绘保障能力,原国家计委与国家测绘局经共同研究,决定将基础测绘作为重要的政府职能,正式纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。基础测绘纳入计划管理体系后,引起各级政府和有关部门的高度重视,管理制度、投入机制不断完善,为彻底改变基础测绘滞后于经济社会发展的局面创造了十分有利的条件。大家普遍认为,当时基础测绘纳入计划管理是测绘工作的一个重要里程碑。

  10年后的今天,国家发改委和国家测绘局总结多年探索和实践的经验,根据测绘法的有关规定,按照党中央、国务院关于深化改革的有关方针政策,出台了《基础测绘计划管理办法》。办法进一步阐明了基础测绘计划实行统一监管和分级管理相结合的原则,明确了各级政府基础测绘工作的职责权限;确立了基础测绘计划在政府职责中的重要地位,以及在基础测绘管理工作中的主导作用;规范了基础测绘计划编制的内容、方法、程序和衔接关系;强化了对基础测绘计划进行监督评估的职责。相对于当初纳入计划而言,办法的出台是在社会主义市场经济体制下,充分发挥国家计划的宏观调控作用,强化基础测绘管理,保障基础测绘持续健康协调发展的又一个有力举措,标志着基础测绘计划管理工作全面步入规范化、制度化和法制化轨道,进入了一个新的发展阶段。

  问:自1997年将基础测绘正式纳入我国国民经济和社会发展年度计划后,基础测绘工作主要取得哪些进展?

  答:1997年基础测绘正式纳入国民经济和社会发展年度计划,至今整整10年,历经两个五年计划。在各级政府和发展改革、财政等部门的支持下,在广大测绘干部职工的努力下,基础测绘工作取得了长足发展。一是基础测绘管理得到法律和制度保障。测绘法对基础测绘规划和年度计划工作做出明确规定。国家测绘局会同国家发改委、财政部等部门先后出台了《基础测绘经费管理办法》《基础航空摄影专项经费管理办法》,现在又印发了《基础测绘计划管理办法》。《基础测绘条例》也已纳入国务院2007年立法计划。

  二是基础测绘投入机制逐步建立。到目前为止,全国绝大部分省、自治区、直辖市和计划单列市都将基础测绘纳入了当地国民经济和社会发展年度计划,并建立了相应的投入机制,投入水平不断提高。中央财政从1998年开始设立了基础测绘专项经费,10年间,投入增长6倍多,并对西部测图工程和边远地区、少数民族地区的基础测绘给予了专项经费支持。为提高基础测绘的投资效益,国家测绘局专门制定了《基础测绘项目管理办法》《项目支出预算管理办法》等。

  三是基础测绘发展规划发挥着越来越重要的作用。测绘事业“九五”“十五”两个规划,在我国由计划经济向社会主义市场经济转变的关键时期,在引领测绘事业快速健康发展方面,都发挥了极为重要的作用。去年8月,国务院办公厅转发了《全国基础测绘中长期规划纲要》,明确了今后一个时期基础测绘发展的总体目标和主要任务。我们相信,这个纲要对于促进我国基础测绘的更好更快发展,全面提高保障能力,必将发挥更加积极的指导作用。

  四是测绘基础设施建设明显加强。随着基础测绘投入水平的不断提高,基础测绘队伍的装备水平和设施条件得到明显改善,特别是国家发改委批准实施的国家基础测绘设施项目,有力地带动了测绘部门由传统测绘技术体系向数字化测绘技术体系的跨越,显著提高了基础测绘生产力水平,大大增强了基础测绘的整体实力。

  五是基础测绘项目实施取得重要进展。经过10年的努力,我国的测绘基准体系更加完善,基本比例尺地形图更新加快,基础地理信息数据库建设广泛开展,基础测绘的应用服务领域不断拓宽。各级测绘部门对经济建设和社会发展的保障能力大大提高,基础测绘的作用日益明显,越来越多地受到社会各界的关注。

  问:制定《基础测绘计划管理办法》,主要想解决哪些具体问题?

  答:研究制定《基础测绘计划管理办法》时,主要工作目标是为了进一步规范基础测绘计划管理的工作程序,确立基础测绘计划在基础测绘管理工作中的主导地位,充分发挥国家计划的宏观调控作用,保障基础测绘的健康发展。要解决的具体问题,一是理顺基础测绘中长期规划和年度计划在编制、执行、监督检查等环节之间的关系,并形成法定程序;二是解决基础测绘规划和年度计划的定位问题,确立规划的权威性和法定性地位,强化年度计划的指令性和严肃性;三是明确基础测绘规划和年度计划的资金保障措施;四是合理界定中央和地方以及有关部门之间在基础测绘计划管理中的职责权限与分工协作关系。

  问:《基础测绘计划管理办法》中既提到中长期规划,又提到年度计划。基础测绘中长期规划和年度计划到底是什么关系?

  答:国民经济和社会发展中长期规划与年度计划都是我国在社会主义市场经济体制条件下,政府实施宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要手段。中长期规划是对未来一段时期经济社会发展的总体部署和安排,具有极强的权威性和法定性;年度计划是中长期规划分年度实施的具体安排。规划和计划都体现着政府意志,并主要由政府部门组织落实。

  基础测绘中长期规划是国民经济和社会发展的专项规划之一,集中体现了政府部门对基础测绘发展的方针、目标、主要任务和政策措施,是各级政府有关部门开展基础测绘工作的主要依据。为了体现基础测绘中长期规划的权威性和法定性,办法规定,各个地区的基础测绘中长期规划须由同级人民政府审批后,方能组织实施。基础测绘年度计划是各级发展改革部门和测绘部门根据政府国民经济和社会发展年度计划,分年度对基础测绘中长期规划在时间和空间上的具体项目安排以及实施步骤。

  鉴于国家计划在社会主义市场经济体制下的功能,中长期规划和年度计划在推动基础测绘发展中具有同等重要的作用,因此,依据规划和计划在内涵上的密不可分关系和外延上的相互依从关系,办法将基础测绘中长期规划和年度计划统称为基础测绘计划,并在第一章第三条明确规定,基础测绘计划包括基础测绘中长期规划和基础测绘年度计划。

  问:基础测绘为什么要实行分级管理,从什么时候开始进行的分级管理?

  答:1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“合理划分中央与地方经济管理权限,发挥中央和地方两个积极性”“地方政府负责地区性的基础设施建设”的要求。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要,国家测绘局对基础测绘的特点和作用组织了广泛深入的调查研究,认为不同的基础测绘成果在服务的领域和范围上有着不同的适宜性,合理划分各级政府在基础测绘工作方面的职责权限,对基础测绘实行分级管理,不仅符合发挥中央和地方两个积极性的要求,也有利于基础测绘工作与国家和地区经济社会发展需要的紧密结合,因此在1995年印发了《关于对全国基础测绘实行分级管理的通知》,确定了全国基础测绘实行分级管理的原则。1996年,原国家计委在全国计划会议上印发了题为《加强基础测绘工作,提高测绘保障能力》的专题报告,对基础测绘实行分级管理给予肯定,并在1997年将基础测绘列入国民经济和社会发展年度计划时作出明确规定。2003年,测绘法进一步确立了基础测绘的分级管理体制。这次,办法也明确要求“国家对基础测绘计划实行分级管理”,并对分级管理的职责权限作了相应规定。

  问:办法对于理顺有关部门之间的工作关系有哪些规定?

  答:基础测绘中长期规划与年度计划是国民经济和社会发展计划体系中一个重要组成部分,与其它领域的中长期规划和年度计划具有十分紧密的联系。为了充分发挥基础测绘中长期规划和年度计划的作用,必须加强与其它领域中长期规划和年度计划的衔接,在基础测绘中长期规划和年度计划的编制过程中,应该站在国家和战略的高度,充分发挥有关部门的积极性,统筹基础测绘的协调发展。为此,办法明确规定了在基础测绘中长期规划和年度计划在编制、执行过程中有关部门的职责。一是在总则中规定,“国务院计划主管部门和测绘行政主管部门负责全国基础测绘计划的管理;县级以上地方人民政府计划主管部门和测绘行政主管部门负责本级行政区域的基础测绘计划管理”;二是在第七条规定,“国务院测绘行政主管部门会同国务院其他有关部门、军队测绘主管部门,按照国务院计划主管部门编制国民经济和社会发展中长期规划的要求,编制全国基础测绘中长期规划,报国务院批准后组织实施”;三是在第二十七条规定,“县级以上人民政府计划主管部门会同同级测绘行政主管部门对基础测绘中长期规划和年度计划、基础测绘专项计划的执行情况进行监督检查。”四是在附则中规定了本办法的解释权限属于国家发改委和国家测绘局。

  问:办法有哪些新的特点,需要在贯彻落实时加以注意?答:我认为有三个方面需要加以注意。一是办法对中长期规划和年度计划的编制过程中,有关部门之间的工作关系和程序作了规定。也就是说,基础测绘中长期规划与年度计划的编制和实施,不止是测绘部门的职责,相关部门也要履行好有关职责,测绘部门要主动加强与发展改革委、财政、军队测绘部门以及其它经济建设部门的协作配合,共同做好基础测绘计划编制工作。

  二是办法对基础测绘中长期规划的实施在财政资金和固定资产投资保障方面提出要求,为进一步完善基础测绘投入机制创造了条件。各级测绘部门需要积极开展工作,加强与当地发展改革部门和财政部门的沟通协商,做好固定资产投资和财政资金的落实工作。

  三是办法将对基础测绘计划执行情况的监督评估作为重要内容,为加强基础测绘计划的统一监督管理提供了依据。各级测绘部门要与发展改革部门紧密协作,相互配合,尽快建立起监督评估的工作制度,积极主动地开展相关工作。

  问:如何发挥好基础测绘计划对促进基础测绘工作的功能?

  答: 基础测绘发展的实践和经验表明,科学的发展规划和年度计划是促进其持续健康协调发展的重要前提。一是要发挥好计划综合协调平衡的功能。要将基础测绘计划的编制和组织实施过程作为一个统一思路、集思广益、发扬民主的过程,既要保证地区间基础测绘的协调发展,又要处理好有关部门之间在基础测绘方面的协作关系,最大程度地实现基础测绘成果的共建共享,从而有效地避免重复建设。

  二是发挥好计划在促进基础测绘应用服务方面的功能。应用服务是基础测绘计划工作的出发点和落脚点,也是社会主义市场经济体制对基础测绘计划工作的客观要求。要强化基础测绘计划编制过程中的需求调查,创新计划编制方式,形成以应用服务的需求为目标进行计划编制、项目安排和组织实施的计划管理机制,不断提高基础测绘的保障服务水平。

  三是发挥好计划在基础测绘资源配置方面的功能。国家计划是政府指导事业发展,审批、核准重大项目,安排政府投资的重要依据。基础测绘中长期规划和年度计划是政府专项规划和年度计划的重要组成部分,是为基础测绘发展进行配置资源的主要依据。办法明确规定,“列入基础测绘中长期规划的基础测绘项目,由同级政府通过财政资金和固定资产投资保证实施”“基础测绘工程项目和基础测绘政府投资必须纳入基础测绘计划管理”。各级测绘部门应积极争取发展改革部门和财政部门的大力支持,逐步形成以基础测绘计划为依据有效配置资源的稳定机制。

  问:测绘部门将如何抓好《基础测绘计划管理办法》的组织实施?

  答:对于办法的组织实施,关键要抓好四项工作。一是抓好基础测绘规划的制定工作。国家测绘局已就《全国基础测绘中长期规划纲要》的贯彻落实进行了总体部署,并将进一步做好规划细化和重大项目的立项工作。各级测绘行政主管部门要按照纲要的要求,切实做好本地区基础测绘规划的编制、审批和组织落实工作。

  二是抓好基础测绘年度计划的编制和实施工作。测绘行政主管部门要积极配合发展改革部门,根据基础测绘规划,做好基础测绘年度计划编制工作,要以经济社会发展的需求为前提,统筹考虑,科学安排,保证急需。要加快建立规划、计划和预算相衔接的有效机制,加强年度计划对基础测绘项目安排的指导和约束,分步骤、分阶段完成基础测绘规划所确定的各项任务。

  三是抓好计划实施保障条件的落实工作。各地要加强与发展改革、财政等部门的沟通和协调,建立健全基础测绘投入机制,进一步改善基础测绘的设施条件和技术装备水平,确保基础测绘项目资金落实到位。要积极争取国家和地方科技计划和基金的支持,提高基础测绘科技自主创新能力。要加强基础测绘队伍建设,为基础测绘计划的实施提供有力的支撑。

  四是抓好规划计划执行情况的监督评估工作。测绘行政主管部门要主动配合发展改革部门,加快建立基础测绘计划执行情况的监督评估工作体系,进一步规范项目的立项、论证、申报以及预算执行、跟踪问效等管理程序。建立和完善基础测绘项目绩效考评办法,提高财政资金使用效益。

  问:在办法出台以后,近期还计划开展哪些工作?

  答:各级测绘部门要根据办法的要求,结合各地实际,加强与有关部门的协同。一是要深入探索利用财政资金和固定资产投资形成稳定的基础测绘投入机制,为基础测绘计划的实施提供有力的支撑保障。二是要加紧开展基础测绘年度计划指标体系的研究和调整工作,提高基础测绘计划的科学性和可行性,促进基础测绘的全面协调发展。三是要进一步深化细化基础测绘计划管理的职责和工作程序,推进基础地理信息更新机制的建立,为加强基础测绘成果的开发应用,提高测绘公共服务水平,创造更好的前提条件。四是要深入研究基础测绘工作与经济社会发展需求的有效衔接机制,不断改善基础测绘计划管理方式,充分运用基础测绘计划的调控手段,更好地发挥基础测绘的基础性、公益性作用。